天津市老城厢历史街区更新过程中原住民居住权益保障研究（文旅开发与民生平衡）

个人研究报告 报告撰写人：湘衡

摘要

天津老城厢是天津城市起源地，鼓楼—古文化街—东门内一带是"津门故里"核心载体。2026年《天津市城市更新条例》施行后，南开区将"鼓楼街片区"定位为"津门故里文化核心区、双鼓（古）地区文商旅融合发展示范区"，老城厢更新从"风貌修缮"进入"文旅运营+存量盘活"新阶段。 但文旅开发的高租金、业态替换、院落腾退，与32.87%户籍老龄化的原住民"住得稳、付得起、走不远"形成尖锐张力。本报告以老城厢（东至城厢东路、西至西马路、南至南马路、北至北马路，含鼓楼商业街、古文化街南口、东门内大街、二道街、仓门口等）为样本，识别"公产承租人/私产自住/院落合住/低收老人"四类原住民的权益脆弱点，构建"不强制迁离率—可负担租金比—原址回住率—文化参与权"四维保障指数（RHI），测算现状RHI≈0.58（未达0.75宜居阈值）。核心结论：老城厢更新必须放弃"整体腾迁+统一招商"的景区化路径，转向"保护第一、以用促保、原址改善、分类栖居"——公产房走"承租人权益延续+微改不涨租或微涨"、私产自住走"自愿更新+风貌管控不逼迁"、合住院落走"内部分隔成套化（见前报告）+公产站出资"、低收入老人走"长寿补贴+社区嵌入式养老托底"。报告提出把《天津市历史文化名城保护条例（草案）》第35条"支持原址居住"、更新条例第25条"90%签约征收前置"、津政办规〔2025〕4号征收补偿规则三者缝合为"老城厢原住民权益保障专章"，为北方历史街区更新提供民生平衡参数。

关键词：老城厢；历史街区；原住民权益；文旅开发；居住保障；南开区

第一章 绪论

1.1 研究对象与边界

老城厢是天津卫"卫城"原址，现属南开区鼓楼街、兴南街部分辖区，面积约1.2km²，常住人口约4.8万（含公产承租人约2.1万、私产自住约1.6万、租户约1.1万）。更新范围以《南开区老城厢文化城总体发展规划（2023—2030）》和鼓楼街片区策划为准，核心矛盾区为：

鼓楼商业街背街（二道街、仓门口、东门内19号院）：前店后住，文旅溢价外溢最少、居民痛点最集中古文化街南口与宫南大街西侧：商铺置换快、原住老人被挤至深巷城厢东路老旧公产聚居片：1960—80年代公产平房与筒子楼混杂，非成套率高

1.2 政策谱系（2026新窗口）

《天津市城市更新条例》（2026.1.1施行）：第3条"保护第一、应保尽保、以用促保"；第25条"搬迁安置协议签约比例达90%以上方可申请调解，调解不成涉公共利益可依法征收"；第10条公众参与权；第20条历史文化保护刚性化《天津市历史文化名城保护条例（草案）》（2026.5征求意见稿）：第35条"支持当地居民在原址居住，改善生产生活条件，从事与当地特色产业相关的生产经营活动"津政办规〔2025〕4号：征收集体土地房屋补偿安置，国有土地按征补条例，明确"原有生活水平不降低"《南开区老城厢文化城总体发展规划（2023—2030）》：老城厢开放式博物馆、河海津韵沉浸街区天津"津城"更新指引（2023—2027）：老城厢历史文化街区活力提升、鼓楼古文化街旅游价值开发

1.3 概念操作化

原住民：更新范围核定前连续居住≥10年、或继承承租权的公产承租人、或私产自住权人居住权益保障指数 RHI=0.3×不强制迁离率+0.25×可负担租金比（租金/退休金≤30%户数占比）+0.2×原址回住率+0.25×文化参与权（居民在业态/方案表决中的实质话语权）文旅侵蚀率 η：η=更新后片区平均租金涨幅×原住户外迁率×业态非生活化率民生平衡度 MB=RHI/(1+η)

第二章 老城厢原住民的四类结构与脆弱点

2.1 类型一：直管公产承租人（约2.1万人）

权属：区房产服务中心为出租人，住户持《公有住房租赁合同》脆弱点：文旅招商中商铺扩张挤占居住公产（前店后住变全店），公产站有动力"退租转商"；更新条例下公产承租人享有"承租人权益延续"但无产权增值收益典型：二道街公产平房、城厢东路老工棚公产

2.2 类型二：私产自住老人（约1.6万人，60+占38%）

权属清但房屋老（砖木、无独卫、院落被私搭占）脆弱点：风貌管控限制自改（禁换窗、禁加卫），文旅溢价抬升周边房价间接抬升持有成本（物业费、税费预期）；若遇"整体腾迁"补偿按面积而非按生活权，老人拿钱买不回同城等价房典型：东门内大街私产四合院侧房、仓门口自建房

2.3 类型三：院落合住户（公产/私产混合，约0.6万户）

多户合院、厨卫合用（与前报告非成套公产房同病）脆弱点：一户被文旅方高价租下即破合住平衡，其余户被迫"与民宿共厨"；微改成套化需全体同意，文旅开发期共识更难达成

2.4 类型四：低收/独居/残障原住老人（约0.4万人）

退休金2000—3000元、无子女同住脆弱点：租金微涨即突破30%可负担线；被"自愿搬迁"劝离后无能力回买；是文旅化最直接受害者

2.5 四类权益损益矩阵

类型

文旅开发收益接触

主要风险

保障抓手

公产承租人

低（住背街）

退租转商、租金重定

承租人权法定延续+微改不涨租

私产自住老人

中（院落溢价）

风貌限改、补偿不足购回

自愿更新+原址改善+老人豁免

合住户

低

合住破裂、微改卡壳

内分隔成套+公产站出资

低收老人

极低

被劝离、买不回

长寿补贴+嵌入式养老

第三章 文旅开发与民生保障的冲突机制

3.1 租金梯度挤出

鼓楼核心商铺租金80—120元/㎡·月，背街居住公产若"退居转商"可达40—60元，而原住民可承受租金≤15元（按退休金30%倒推）。价差3—4倍是挤出的根本力学。

3.2 业态非生活化

古文化街、鼓楼街更新后引入非遗文创、汉服租售、网红餐饮，替代了原有修鞋、菜店、老人茶馆、社区食堂。前报告已证南开"一修业态仅占3%"，老城厢更甚——文旅业态不服务原住民日常，老人买菜需走出老城厢。

3.3 "90%签约"的双向风险

更新条例第25条：90%签协议后可对未签者申请调解→征收。 在公产房场景：

若实施主体把"公产站（出租人）"算作权利主体之一，可能绕开承租人实质同意私产场景：90%产权面积签了，剩10%老人户被强制征收，补偿按市场评估但老人购回能力不足 → 需把"原住民居住权益"作为独立于产权的第三种权利纳入签约计算

3.4 时间错配

文旅项目讲究"开街即爆"，民生配套（菜店、日照、公厕）滞后6—18个月（与前报告"小区改完商业滞后"同构），原住民在更新期承受扰动、分享不到运营期红利。

第四章 RHI测算与南开现状

4.1 四维分项（老城厢抽样推演）

不强制迁离率：公产退租转商约12%户受影响，私产无强制迁但"劝迁"约5%，合住破裂约8% → 不强制迁离率≈82%可负担租金比：公产现租约0.8—1.2元/㎡·月，若微改后公产站按"成本回收"重定至3—5元，则低收老人超30%线户约18%；私产无租但持有成本隐升 → 可负担比≈76%原址回住率：若走原拆原建（如D级院落）回住率取决于房源置换，老城厢无增量地，回住率预估≤60%；微改不迁则≈98% → 加权≈85%（但D级户拉低）文化参与权：更新方案听证居民代表占比、业态负面清单居民表决权、收益反哺决策权 → 估算≈35%（形式参与多、实质权重低）

RHI=0.3×0.82+0.25×0.76+0.2×0.85+0.25×0.35

=0.246+0.19+0.17+0.0875≈0.6935（约0.69，未达0.75）

4.2 文旅侵蚀率 η

租金涨幅（背街公产若转商）≈+200%→折算接触户均+40%原住户外迁率（5年观测同类街区经验）≈8%—12%业态非生活化率≈65% η≈0.4×0.5×0.65≈0.13（保守） MB=RHI/(1+η)=0.6935/1.13≈0.614——民生平衡度仅及格线边缘。

4.3 对比：若走"整体腾迁+统一招商"景区化

RHI掉至0.3以下（不迁离率骤降、可负担比崩塌），MB<0.3，证明景区化是原住民权益的灾难。

第五章 权益保障四项机制（核心章节）

5.1 机制一：公产承租人"三不两定"红线

三不：不强制退居转商、不借更新重定高租、不因文旅招商终止承租合同两定：定"微改不涨租或微涨≤10%/3年"、定"承租人权可继承可更名延续（依《天津市公有住房管理办法》）"法律依据：更新条例第25条签约主体必须含承租人本人，公产站不得代签放弃居住权

5.2 机制二：私产自住"自愿更新+原址改善"

禁"整体院落腾迁"，改"自愿申请改善"：老人可选①原址微改（政府补贴外檐/厨卫/无障碍，前报告成套化微改户均8—14万，公产站/财政兜90%）②不愿改则保持，风貌管控给改造许可便利不强制征收仅限D级危房（依危险房屋管理办法第38条先搬人），补偿除面积评估外增设"原址购回优先权"——同等价格老人可优先购回片区保障房或原址重建房风貌管控"负面清单"而非"全禁"：禁改外檐色彩但许加扶手、许室内加卫、许换节能窗（不破外立面）

5.3 机制三：合住院落"内分隔成套+公产出资"

沿用前报告《非成套直管公产房微改造》策略：合住户不强制解散，公产站出资做轻钢隔墙+模块化卫浴，各户得独用角；不愿改户保留公厨但公厨由公产站翻新分户计量。文旅方租院落门脸时不得触动合住内院。

5.4 机制四：低收老人"长寿补贴+嵌入托底"

原住60+低收户：区财政设"老城厢原住老人长寿补贴"200—300元/月（参考天津百岁补贴逻辑扩面），对冲微涨租独居/残障：优先接入西营门式325㎡适老中心（老城厢可盘活背街公产做1—2个微型节点）、家庭养老床位优先覆盖被劝迁户：设"原住回归基金"，若5年内愿回住片区保障房优先配租

5.5 收益反哺与参与权

文旅运营方（鼓楼/古文化街）按营收1%—2%缴"老城厢民生反哺金"入社区基金（前报告慈善基金机制可接）业态负面清单（禁纯网红、禁驱逐菜店/修理/老人茶馆）由居民代表+商户+街道三方表决，居民票权≥40%更新方案公示期≥30天，居民异议率>30%触发重新策划（比 《条例》10条"听取意见"更硬）

第六章 实施路径与制度缝合

6.1 三年行动（2026—2028）

2026：鼓楼街片区策划修编，增列"原住民权益保障专章"；公产站清退"退居转商"试点户回归；二道街微改样板30户2027：东门内/仓门口非成套公产微改100户；低收老人长寿补贴全域原住覆盖；文旅反哺金开征2028：RHI提至0.75+，MB提至0.7+，申报市级历史街区民生平衡示范

6.2 三条法规缝合

把分散在三方文件的权利缝合成专章：

更新条例第25条"90%签约"→ 增加"原住民居住权益户数（非面积）单独计票，承租人本人签字方有效"历史文化名城条例草案第35条"支持原址居住"→ 升格为"历史街区更新不得以降低原住居民居住比例为目标"津政办规〔2025〕4号"生活水平不降低"→ 扩至国有土地历史街区，明确"原住老人货币补偿额≥同城同品质保障房15年租金现值"

6.3 资金拼盘

公产微改：区房产服务中心修缮预算（前报告1016万级）+市保障性安居补助长寿补贴：区民政福彩金+文旅反哺金适老节点：公产闲置置换（前报告325㎡范式）禁纯财政兜底文旅方，反哺金强制征

第七章 风险与误区

"原住民=落后生产力"误区：把老人当更新阻力，忽视其是"活态文化载体"（宫南大街老茶馆、二道街修钟匠）90%面积签≈90%人同意：公产承租人、合住户易被面积计票淹没，必须改户数票微改变微涨：公产站借"成本回收"重定租突破可负担线，需法定封顶业态清单形式主义：写了"保留菜店"但给不起租金，需反哺金贴租回住权虚置：D级原拆原建后新房面积小、老人买不起，需"原址购回优先权+差价补贴"

第八章 结论

老城厢更新的真正命题不是"古城怎么火"而是"老人怎么留"。文旅开发η≈0.13已侵蚀民生平衡度至0.61，若不干预RHI将随租金梯度继续下滑。保障原住民不是阻止更新，而是把"居住权益"作为独立于产权的第三种权利写进更新条例执行细则：公产三不两定、私产自愿原址、合住内改成套、低收长寿补贴，四条机制可把RHI从0.69提至0.78。2026更新条例+历史文化名城条例草案+津政办规4号三者缝合出的"老城厢专章"，是北方历史街区避免"丽江化""宽窄巷子化"的关键制度供给，南开鼓楼街片区应抢先试点。民生平衡的本质公式 MB=RHI/(1+η) 提醒决策者：文旅溢价每抬高10%，原住民保障成本需同步抬8%，否则更新越多、原住越少、文化越空。

附录A 老城厢原住民权益核心数据推演

项

数值

说明

片区面积/人口

1.2km²/4.8万

鼓楼街+兴南部分

公产承租人

2.1万

房产服务中心出租

私产自住

1.6万（60+占38%）

东门内/仓门口

合住户

0.6万户

院落合住

低收老人

0.4万

退休金<3000

RHI现状

0.69

未达0.75

MB现状

0.61

边缘及格

公产现租

0.8—1.2元/㎡·月

可负担

背街转商租

40—60元/㎡·月

挤出价差3—4倍

更新条例90%条款

第25条

需补户数票

历史文化条例35条

原址居住支持

需升格刚性

附录B RHI测算明细

不强制迁离率0.82×0.3=0.246可负担租金比0.76×0.25=0.19原址回住率0.85×0.2=0.17文化参与权0.35×0.25=0.0875合计0.6935